Na sequência da crise do euro e das consequências do «Brexit», vai fazendo caminho na União Europeia a ideia da constituição de um pelotão da frente. Enveredando por uma governação à distância que eterniza as políticas neoliberais e de austeridade, tem Portugal vantagem em acompanhar esse núcleo duro? Por outro lado, ficando agrupado numa periferia sujeita ao euro e cada vez mais arredado das decisões com este relacionadas, que futuro tem a integração do país na arquitectura institucional e monetária europeia? Um debate urgente, com escolhas dilemáticas, para pensar alternativas.
Integrar o pelotão da frente», garantir a participação de Portugal no núcleo fundador da União Económica e Monetária! – na década de 1990, em Portugal, nada havia de mais importante para o centro político. Poucos eram os que perguntavam «para onde vai o pelotão da frente» ou «qual o lugar de Portugal no pelotão».
Hoje, depois de uma crise global que nos colheu vulneráveis no tal «pelotão», é mais fácil avaliar a decisão de adesão, tomada sem discussão e sem sufrágio. A decisão foi errada. Mas o reconhecimento do erro de nada serve se não tiver tradução prática. Depois do «Brexit», o debate, que de momento decorre em surdina, e as decisões sobre a reconfiguração da arquitectura institucional da União Europeia não poderão ser adiados por muito mais tempo. O governo português terá de formular uma posição nesses debates e intervir neles com o propósito de corrigir os erros do passado. Existe uma estratégia?
Para considerar as alternativas que se perfilam e reflectir acerca de estratégias devemos ter presentes as transformações institucionais ocorridas na União Europeia no contexto de excepção da crise do euro, os planos de reforma «oficialmente» divulgados pelos principais actores institucionais, e também as propostas «informais » ocasionalmente aventadas por governantes dos Estados-membros mais influentes.
Reconfiguração institucional em contexto de emergência
A crise do euro impulsionou uma reconfiguração institucional da União Europeia, sub-reptícia, mas muito profunda, que deu origem ao que pode ser designado como um novo regime de «governação à distância».
Esta reconfiguração decorreu de um diagnóstico particular que atribuiu a crise do euro a políticas orçamentais laxistas dos países da «periferia» e a aumentos incontrolados dos «custos» salariais nesses mesmos países, omitindo qualquer referência a deficiências da moeda única e a políticas de desvalorização interna competitiva conducentes à acumulação de excedentes externos em alguns países e à sua reciclagem sob a forma de crédito aos sistemas bancários de países periféricos.
À luz deste diagnóstico, era preciso em primeiro lugar, subtrair autonomia aos Estados-membros na esfera orçamental, garantindo a participação da Comissão Europeia e do Conselho Europeu no desenho dos orçamentos e o condicionamento do processo deliberativo nos parlamentos nacionais por negociações prévias entre as instituições europeias e os governos. Isso mesmo foi conseguido com a instituição do Semestre Europeu, em Setembro de 2011, com o «Six Pack» (13 de Dezembro de 2011), com o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (2 de Março de 2012) e, ainda mais, com o «Two Pack» (30 de Maio de 2013).
Era preciso ainda, sob o pretexto dos efeitos sistémicos no conjunto da União das reformas realizadas em cada Estado (ou da falta delas), alterar a delimitação de competências entre os Estados-membros e a União e submeter as políticas sociais e de emprego aos braços, preventivos e correctivos, da União. A esse objectivo correspondeu o Pacto para o Euro Mais e o Procedimento por Desequilíbrio Macroeconómico incluído no «Six Pack».
No Pacto para o Euro Mais, os Estados signatários comprometeram-se a coordenar políticas em áreas da sua estrita competência, e assumiram a obrigação de consultar os seus parceiros antes da introdução de reformas económicas que possam ter efeitos de derrame (spillover) sobre o conjunto da União. O Pacto especifica a orientação de algumas medidas: compressão dos custos unitários do trabalho, alteração dos regimes de contratação colectiva e negociação salarial, abertura de sectores protegidos da concorrência, redução de «custos de contexto» para as empresas.
No domínio da prevenção e controlo de «desequilíbrios macroeconómicos», o «Six Pack» estabeleceu um conjunto muito preciso de dimensões de avaliação e de indicadores – do saldo da balança corrente, das taxas de câmbio efectivas e dos custos unitários de trabalho até à evolução dos preços do imobiliário, o endividamento privado e as taxas de desemprego. A violação dos limites especificados nos indicadores referentes a cada uma das dimensões de avaliação pode levar à identificação de «desequilíbrios excessivos », cuja correcção se torna obrigatória através de meios especificados em «recomendações» e sujeita a sanções em caso de incumprimento.
O regime de governação económica que resulta das alterações institucionais da União Europeia é efectivamente novo, no sentido em que comporta três traços que o distinguem dos anteriores: a pretensa despolitização da governação económica; a alteração das fronteiras entre domínios de política, separando o que é de competência dos Estados-membros do que compete à União; e a especificação neoliberal do conteúdo das políticas.
A pretensa despolitização tem expressão, quer na codificação de critérios quantitativos de avaliação dos resultados das políticas orçamentais, económicas e sociais, cuja violação conduziria à aplicação (desejavelmente automática) de sanções, quer na atribuição de prerrogativas no processo orçamental à tecnocracia da Comissão e de entidades nacionais «independentes ». A alteração de fronteiras dos domínios de competência entre Estados-membros e a União resulta da anexação pela União de domínios de política anteriormente acometidos à responsabilidade dos Estados no âmbito do Procedimento de Desequilíbrio Macroeconómico. A especificação neoliberal do conteúdo das políticas é manifesta não só na selecção de critérios de avaliação e de indicadores, como na discriminação do conteúdo das «reformas estruturais».
O roteiro dos cinco presidentes
Em Junho de 2015, o presidente da Comissão Europeia divulgou um relatório que pretende ser um guião para uma reforma da União Económica e Monetária, que deveria ocorrer em três etapas, entre Julho de 2015 e 2025, e em «quatro frentes»: União Económica, União Financeira, União Orçamental e União Política[1].
A União Económica envolveria: a) um sistema de autoridades de competitividade «independentes» mandatado para «avaliar se os salários estão a evoluir a par da produtividade» e os «progressos realizados nas reformas económicas orientadas para o incremento da competitividade em geral»; b) um Procedimento de Desequilíbrio Macroeconómico reforçado que servisse não só para detectar desequilíbrios como para «encorajar reformas estruturais no quadro do Semestre Europeu»; c) um foco reforçado no desempenho social e de emprego com ênfase na «flexibilização» dos contratos de trabalho, na redução dos direitos dos trabalhadores com contrato de trabalho permanente e flexibilização dos seus salários, na «activação» dos desempregados, na redução dos sistemas de protecção social a mínimos e nas reformas dos sistemas de pensões baseadas no adiamento da idade da reforma; d) uma coordenação mais estreita das políticas económicas obtida com a incorporação na legislação da União Europeia de um conjunto de normas ou padrões sobre «mercado de trabalho, competitividade, ambiente empresarial e alguns aspectos da política fiscal», combinada com o exercício de uma monitorização mais apertada do cumprimento das «recomendações» da Comissão e o sancionamento do seu incumprimento.
A União Financeira envolveria avanços em duas frentes: União Bancária e União de Mercado de Capitais. Quanto à União Bancária, o relatório apela a um acordo urgente quanto ao financiamento do Fundo Único de Resolução (entretanto já obtido) e ao lançamento do Esquema de Seguro de Depósitos Europeu, cuja activação admite vir a ser demorada. A União de Mercado de Capitais envolveria uma uniformização do enquadramento legislativo e a unificação dos mecanismos de supervisão destes mercados tendente à sua expansão à escala da União.
A União Orçamental envolveria, numa primeira fase, um reforço dos mecanismos disciplinadores previstos nos «Six Pack» e «Two Pack», incluindo a constituição de um Conselho Orçamental Europeu a que incumbiria coordenar os Conselhos de Finanças Públicas nacionais na avaliação do desempenho orçamental dos governos e, numa segunda fase, uma «função de estabilização», cujo propósito seria viabilizar o funcionamento dos estabilizadores macroeconómicos em contexto de «crise muito grave». O acesso de cada Estado-membro a esta «função de estabilização» estaria condicionado pelo seu sucesso ou insucesso no processo de convergência para os padrões comuns estabelecidos no quadro da União Económica.
A União Política designa um conjunto de propostas que envolvem «diálogos» no quadro do Semestre Europeu entre o Parlamento Europeu, a Comissão, o Conselho e o Eurogrupo, assim como entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais, a par de interacções mais frequentes entre a Comissão e os parlamentos nacionais. Envolve ainda propostas de unificação da representação externa da «zona euro», e a de integração de arranjos intergovernamentais (Pacto para o Euro Mais, Tratado Orçamental e Mecanismo Europeu de Estabilização) na ordem jurídica da União Europeia.
O Relatório dos Cinco Presidentes reforça e projecta no futuro a «despolitização» e a remoção de fronteiras entre áreas de política atribuídas à União e aos Estados-membros e a orientação neoliberal das políticas. Confirma a intenção, por parte dos círculos que determinam o conteúdo dos «consensos» europeus, de procurar conter a implosão do edifício, instituindo uma governação à distância musculada, embora desprovida quer de recursos financeiros, quer de legitimidade democrática.
A união a várias velocidades
A par dos guiões «oficiais», as lideranças europeias parecem estar envolvidas na consideração de alternativas «não oficiais». Entre elas conta-se a de uma União Europeia em círculos concêntricos, constituída por um «núcleo duro», de composição indefinida, mas sempre menor do que a actual zona euro a 19 países, e várias periferias a que corresponderiam diferentes níveis de integração.
A ideia, cuja formulação pública mais recente é do ministro italiano dos Negócios Estrangeiros, Paolo Gentiloni Silveri, tem antecedentes recentes e remotos. Anteriormente, em Julho de 2015, a ideia de «núcleo duro» foi aventada pelo presidente francês François Hollande e pelo seu ministro da Economia de então, Emmanuel Macron, e especificada quanto aos países que integrariam esse núcleo – «França, Alemanha, Itália, os países fundadores (da União Europeia)…» – pelo primeiro-ministro francês, Manuel Valls.
Na realidade, estas ideias não são exclusivas de socialistas franceses. Em 1994, o então primeiro-ministro conservador Edouard Balladur já havia defendido uma Europa construída em três círculos. Tão pouco são as propostas de «vanguarda» e de «múltiplas velocidades» uma singularidade francesa. Em 1994, o Grupo Parlamentar da CDU/CSU apresentou no Parlamento Federal alemão um manifesto da autoria do seu presidente de então, Wolfgang Schäuble, onde se propunha que o processo de integração passasse a ser liderado por um «núcleo duro» constituído por cinco países (a Alemanha, a França, os Países Baixos, a Bélgica e o Luxemburgo).
As propostas de «núcleo duro» e de «duas velocidades» tendem a emergir recorrentemente, associadas à ideia de aprofundamento da integração, normalmente em vésperas de negociações que envolvem reconfigurações profundas da arquitectura institucional da União Europeia, suscitando invariavelmente reacções de indignação por parte de porta-vozes de países que se veriam excluídos. É difícil determinar se estas propostas, nas suas diversas formulações, correspondem a intenções genuínas dos seus proponentes. Mas a verdade é que as propostas de «núcleo duro» e «pelotão da frente» estão de novo em circulação, podem irromper quando menos se espera, articuladas com o imperativo de aprofundamento da União, no debate acerca da reconfiguração futura da União Europeia decorrente do «Brexit».
Queremos ir no pelotão da frente?
Se tais propostas vierem a prevalecer, Portugal ficará colocado perante uma situação dilemática muito difícil. Caso insista em bater-se por integrar o «núcleo duro», dando largas à obsessão pela participação no «pelotão da frente» que nos levou à adesão ao euro, terá de sujeitar-se a um enquadramento político, ideologicamente condicionado e sustentado em mecanismos disciplinares reforçados. Se procurar, ou aceitar, ficar fora dele, sujeitar-se-á a um enquadramento semelhante e ainda a usar como sua uma moeda (o euro) que passa a ser mais do que nunca gerida em função dos interesses e necessidades de um «núcleo duro» em que nem sequer participa.
Devemos então tornar mais audível a pergunta que não foi feita antes da adesão ao euro: «Queremos mesmo ir no pelotão da frente?»…
Não nos serve a governação à distância e o seu reforço no quadro de uma união reformulada na linha do relatório dos presidentes, com ou sem pelotão da frente – por esse tipo de União instituir uma condicionalidade permanente que nunca estaria saciada com a redução conseguida dos «custos do trabalho» e os recuos verificados na provisão pública de educação, saúde e pensões de reforma. Não nos serve também sermos excluídos das decisões tomadas no pelotão e ao mesmo tempo sermos sujeitos ao euro.
Mas isso não significa que Portugal não possa reconhecer a outros Estados o direito de aprofundarem em conjunto a «governação económica», seja num «núcleo duro», seja num «pelotão da frente», desde que esse «núcleo duro» se dote de uma moeda própria e se institua uma taxa de câmbio flexível, possivelmente dentro de bandas de flutuação, entre essa nova moeda e o euro.
Não me digam que temos de ir no pelotão da frente. Admitam pelo menos a discussão de alternativas.
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