Este texto constitui o contributo de um conjunto de investigadores de várias disciplinas que se dedicam a estudar a sociedade portuguesa dando especial atenção às questões dos territórios, da floresta, da agricultura familiar, do desenvolvimento dos espaços rurais, da administração pública e da responsabilidade social e política. Ele resulta de uma mesa-redonda pública realizada na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra no dia 3 de novembro de 2017.
O que motivou esta reflexão foi a convicção de que os incêndios que têm flagelado o país (em particular os deste ano de 2017) exigem uma tomada de consciência clara da ligação entre a tragédia e a crescente fragilização e deslaçamento de grande parte do espaço nacional, dos seus modos de vida e das economias que aí existem. Estamos perante um fenómeno complexo, multidimensional, revelador de diversos problemas: das economias agrícolas, da floresta, dos espaços rurais, da paisagem, dos territórios não-urbanos, dos próprios territórios dos núcleos urbanos fragilizados.
As propostas que aqui se apresentam reclamam uma ação integrada e estrutural centrada nos meios rurais e na floresta, na agricultura,na paisagem e no robustecimento das próprias economias de pequena e média escala urbana. Por isso, exige-se uma alteração radical do modo como o país tem tratado o seu território, orientando-nos agora para a sua reconstituição como sujeito dotado de capacidades produtivas e articulado entre si pela ação pública. E consequentemente assumem importância excecional os Programas Operacionais do Portugal 2020, incluindo o PDR, que têm de ser chamados para o financiamento das ações com efeitos a médio e longo prazos.
1. Intervir perante a urgência com sentido de longo prazo
O fogo em fúria transbordou da floresta e arrombou-nos as portas, não só em locais remotos, mas em espaços urbanos de média dimensão, colhendo vidas e meios de vida, florestas e matos, campos de cultivo e equipamentos fabris. Que mais é preciso para despertar o país de uma prolongada complacência com tendências económicas e demográficas tidas como inelutáveis de concentração em polos de competitividade a par do abandono em territórios tidos como marginais?
Se há catástrofes capazes de acordarem as consciências e o sentido da responsabilidade coletiva, a que ocorreu este ano tem de ser uma delas. Os riscos são demasiado visíveis para serem ignorados. A destruição pode impelir parte significativa das populações diretamente afetadas, mais conscientes das proporções do perigo e privadas de meios de vida, a procurarem refúgio em zonas urbanas, supostamente mais protegidas. O impacto de curto prazo pode assim somar-se cumulativamente às causas estruturais que estão na origem da catástrofe, dificultando ainda mais as respostas de médio e longo prazos que pressupõem sempre o povoamento do território.
Ao agir em consonância com aquilo que o sentido de responsabilidade exige, é portanto essencial combinar duas linhas de ação: por um lado a intervenção reparadora de urgência, capaz de regenerar – reerguer casas, fábricas e equipamentos sociais, reflorestar terrenos, evitar danos colaterais, contendo desta forma novos refluxos demográficos; e por outro lado a ação reformadora de tempo mais longo, orientada para a correção de vieses estruturais locais passiveis de solução e para a adaptação a alterações de alcance global, nomeadamente climáticas.
2. Não há solução sem haver pessoas
O Portugal democrático criou uma visão redutora de urbanização e explorou-a perigosamente. Deixou progredir a ideia de que tudo se podia basear em cada cidade e que cada uma se bastava a si mesma. Descuidou-se a provisão pública de serviços de bem-estar no meio rural e noutros pequenos meios e não houve investimento criterioso. A melhoria da vida, da saúde, do trabalho e da educação, assim como a facilidade de transporte ou o direito a férias e ao justo lazer não foram relacionadas com a agricultura e com as outras atividades em espaço rural.
Ora, as aldeias, os lugares ou mesmo casas isoladas não são sobejos demográficos, dados sem significado. Esses concidadãos que nelas vivem, afinal, quem são? São os “resistentes por opção”, os que tendo poder de escolha optaram por ficar entre os seus e, desde então não mudaram o trajeto de vida. São ainda os “resistentes por falta duma aberta”: filhos da terra presos por amarras e que até agora não ousaram a fuga. Por fim, são também os “neoresistentes”, os recém-regressados à terra na qual nasceram ou cresceram. Após a saída para a cidade (no país ou fora deste) e depois duma vida de muito trabalho e pouco lazer, retornam à aldeia-raiz, da qual nunca se desligaram afetivamente.
Ignorar esta gente que teima ficar onde ora está – in loco no meio rural - e menosprezar novos moradores só agravará o risco social dos incêndios e cavará mais depressa a sepultura do país inteiro.
Reclama-se, pois, que as políticas públicas usem em todo o seu ciclo (da concepção à avaliação) metodologias de ação que tenham em conta a perceção dos problemas por parte dessas pessoas e que interpretem as resistências como sinais de alerta para detetar e prevenir efeitos negativos de que não se tem consciência.
3. Organização florestal, modelos de silvicultura e associativismo: a sustentabilidade da floresta
A floresta está indubitavelmente no centro dos problemas e das ações a desencadear. A propriedade privada e a sua fragmentação em unidades de exploração de pequena dimensão, nomeadamente no Norte, Centro e em parte do Sul do país, são predominantes. A rentabilidade negativa de muitos espaços florestais para os seus proprietários explica grande parte do seu “abandono”, situação que se tem vindo a agravar desde meados do século passado, embora esses espaços continuem a gerar um benefício social positivo devido aos serviços ambientais que prestam à comunidade e que a contabilidade negativa da sua exploração não regista.
Do reconhecimento destes factos decorrem prioridades de políticas públicas muito precisas, designadamente as que reorganizem a produção florestal através do fomento de formas de gestão agrupada e que valorizem a multifuncionalidade dos espaços florestais apoiando os produtores que se organizem nesse sentido. . A tal finalidade devem afectar-se verbas do Fundo Florestal Permanente, através de contratos-programa de médio prazo (sujeitos a avaliação independente), complementados com recursos das autarquias locais, dos produtores florestais e doutros agentes. O envolvimento ativo das autarquias, desejavelmente ao nível intermunicipal, é essencial para a promoção dessas formas de gestão agrupada e do papel positivo que elas devem desempenhar na execução de Planos Diretores Municipais e de Planos de Defesa da Floresta Contra Incêndios.
Os contratos-programa fomentadores da gestão florestal agrupada devem incentivar a capacidade de planeamento estratégico e participativo das organizações que os promovam, e devem ser integradores das medidas de apoio nesta área (ex. sapadores, ZIF, certificação, cadastro, fitossanidade, aconselhamento técnico, formação e investigação, etc.).
A isto deve juntar-se a resolução dos estrangulamentos legais que permitem a eternização das heranças indivisas e de formas de divisão da propriedade dificultadoras da gestão ativa dos terrenos; assim como a disponibilidade de instrumentos de natureza legal, fiscal e outros que evitem situações, judicialmente comprovadas, de propriedades cujos donos são desconhecidos ou, se se conhecem, têm comportamentos que prejudicam esse esforço coletivo.
4. Uma agricultura familiar sustentável: a base produtiva de territórios vivos
Portugal tem um território muito diversificado e uma agricultura plural constituída por um mosaico de sistemas agrícolas. A agricultura familiar tem relevante expressão social, económica e territorial, pois representa 97% do número total das explorações, ocupa 56% da Superfície Agrícola Utilizada (SAU), contribuiu com 42% para o Valor da Produção Total (VPT) e tem peso muito expressivo nas Beiras, em Trás-os-Montes, no Minho e no Algarve, regiões de baixa densidade que têm perdido população e com baixos índices de conhecimento profissional e técnico. São também estas regiões que têm maiores áreas ardidas.
O Ministério da Agricultura dos sucessivos governos tem encarado a agricultura familiar como uma agricultura residual, inviável do ponto de vista económico, concedendo-lhe um apoio financeiro de natureza social, no fundo, uma política sem perspetivas de desenvolvimento. A situação atual é de rotura, pois não é possível encontrar soluções viáveis nas regiões em que predomina a agricultura familiar com o modelo dominante de desenvolvimento que tem como referencial a grande exploração - política que privilegiou cerca de 3% das explorações existentes (as explorações de grande dimensão económica) onde se concentra a maior parte dos investimentos e dos apoios aos produtores.
Existem alternativas, como bem o demonstram exemplos de regiões de outros países europeus, onde a modernização da agricultura familiar aumentou a produção, a sua valorização e melhorou as condições de vida dos agricultores, investindo prioritariamente em inovação e investigação agrária aplicada, na oferta de inovações técnicas e institucionais adaptadas a essas explorações, suportada por financiamentos públicos.
O desenvolvimento da agricultura só é possível com a coabitação de dois modelos, o da grande exploração e o centrado na agricultura familiar. A questão é eminentemente política, pois está em causa a repartição dos financiamentos públicos, dos investimentos, dos pagamentos aos produtores e dos modelos de organização territorial e setorial para apoio ao desenvolvimento.
5. A floresta, o ecossistema vital e a valorização ambiental
Precisamos de uma floresta que assegure equilíbrio entre a função económica de produtividade silvícola e a conservação dos múltiplos recursos que formam o nosso ecossistema vital. São bens essenciais e muitos serviços que não valorizamos: a qualidade do ar, a água, o solo que é o substrato da vida. Cuidar e valorizar os ecossistemas florestais é condição de riqueza do país e qualidade de vida dos portugueses, importando promover as espécies nativas e a composição diversa da floresta.
Propomos um programa integrado de apoio às aldeias, cada uma delas entendida como uma comunidade; a adoção de novos modelos de governação, formal e informal, que aproximem as decisões públicas das pessoas e que propiciem soluções mais integradas para os problemas específicos destes espaços socioterritoriais; uma aposta persistente na sensibilização e formação das comunidades para a prevenção das situações de risco; um compromisso pela edificação de uma outra floresta, apoiada em novos modelos de silvicultura, na conversão em paisagens diversificadas e na valorização dos matos e incultos; a valorização energética da biomassa, que deve beneficiar do Plano nacional de biorrefinarias proposto pelo governo no âmbito da reforma florestal.
Por sua vez, às outras produções dos espaços rurais não é possível competir com as lógicas de distribuição e mercado que lhes são impostas. As pequenas economias de escala local são assim condenadas às margens da viabilidade e as explorações agrícolas remetidas ao abandono. O contexto daí resultante não motiva a fixação de novos agentes. Importa transferir conhecimento e estimular a inovação nos espaços rurais, tendo por base novas produções, novos modelos e técnicas produtivas e uma base comercial mais justa para os respetivos produtos e serviços.
É necessário que a contratação de fornecimento de bens e serviços que tenham origem nos espaços rurais seja equacionada e formatada de forma diferente por todas as entidades públicas que deles façam uso.
6. Refazer um território nacional deslaçado: escolher uma ordem territorial e pensar o país inteiro
Temos de saber sob que ordem territorial se está a viver e que uso de território se está a fazer. Esta é uma escolha essencial que tem de ser clarificada, não podendo ser subtraída à consciência pública. As deliberações fundamentais contidas no PNPOT-Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, tomadas na Assembleia da República por unanimidade, têm sido sistematicamente ignoradas ou contrariadas.
Os incêndios desde há muito e especialmente este ano, puseram a nu a enorme fragilização de muitos territórios do país, de diferente natureza, e a crise profunda da articulação e da solidariedade territorial em Portugal. As comunidades rurais , as pequenas aglomerações urbanas e até as cidades médias tornaram-se objetos esquecidos da política pública, que se refugiou em meras medidas de descentralização para a escala municipal ou intermunicipal, ao mesmo tempo que se afirmou um modelo de desenvolvimento unipolar, de escala metropolitana e assente na concentração de recursos humanos, em grande parte precários e com baixos salários. Na nossa contemporaneidade, o país nunca foi tão desigual do ponto de vista socioterritorial.
Precisamos agora de garantir que se olha para o país inteiro – não apenas com a razão da solidariedade, mas também como condição de eficiência. Para que se possa ficar a viver e a trabalhar em economias que o próprio território organiza e desenvolve é necessário fortalecer a malha urbana e articular as infraestruturas, olhar para os espaços que habitualmente designamos rurais e vê-los como lugares onde se pode desenvolver a produção e a valorização dos seus recursos e dos seus habitantes, assumir a importância de haver interlocutores políticos de escala regional e não apenas municipal ou intermunicipal, reconfigurar a administração pública para que ela própria exista para o território e para agir em nome dele. Chama-se a isto, desde há muito, desenvolvimento integrado.
7. Uma administração para o território: ação pública e capacitação institucional
A administração pública está hoje mais desligada do território e dos seus problemas. Múltiplas mudanças na organização e na vocação dos serviços desconcentrados desfizeram a proximidade necessária e a organização de competências técnicas e profissionais em sedes institucionais de base regional. Prevaleceu a ideia de que à política pública bastava pôr recursos financeiros a circular, difundir princípios e normativos (em geral de natureza europeia), e definir as condicionalidades a que os atores devem obedecer para serem “elegíveis” ou excluídos. Ora, continua a haver necessidade de conceber, coordenar, executar e avaliar políticas de desenvolvimento dos territórios, sendo essa uma missão da administração pública, tendo em conta as suas potencialidades e os objetivos que o país lhe atribui.
O Estado não pode apenas descentralizar missões difíceis. Tem ele próprio de assumir intervenções territorialmente integradas, fixar competências e capacidades institucionais, definindo-se os níveis apropriados (NUTS II ou NUTS III) de coordenação das ações relevantes. É neste contexto que podem ser bem estabelecidas e reforçadas, a articulação e a maior cooperação entre o Governo e as Câmaras Municipais.
16 Novembro 2017
Agostinho Carvalho, Prof. Universitário (Jubilado)
Américo Carvalho Mendes, Prof. Associado Católica Porto Business School; Presidente Associação Florestal do Vale do Sousa
António Covas, Prof. Universidade Algarve António Louro, Presidente Forum Florestal
Armando Carvalho, Engº Florestal
Helena Freitas, Profª Universidade Coimbra; ex-Coordenadora da Unidade de Missão para a Valorização do Interior
João Guerreiro, Prof. Universidade Algarve
José Castro Caldas, Investigador Centro Estudos Sociais (UC)
José Portela, Prof. UTAD (Aposentado)
José Ramos Rocha, Engº Agrónomo; Gestor de empresas
José Reis, Prof. Faculdade Economia (UC); antigo Presidente CCRC
Manuel Brandão Alves, Prof. ISEG (UL) (Aposentado)
Pedro Bingre Amaral, Prof. Insituto Politécnico Coimbra
Pedro Hespanha, Investigador Centro Estudos Sociais (UC)
Victor Louro, Engº Silvicultor; antigo Presidente Comissão N. Combate à Desertificação
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